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Ponencia presentada por el M. en Arq. Fernando Islas R., en el FORO sobre DESARROLLO URBANO, de la FUNDACIÓN COLOSIO-PRI, el 26-01-12

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FUNDACIÓN COLOSIO-PRI - FORO sobre DESARROLLO URBANO

TEMA: DESARROLLO URBANO, USO DE SUELO Y TRANSPORTE

Comentarista: M en A. Fernando Islas

1.- ALGUNOS INDICADORES DE LA REALIDAD EN EL AMCM (*)
• La Zonificación Primaria en el D.F., clasifica su territorio en suelo urbano y suelo de conservación, en las ultimas décadas el primero triplicó su superficie al pasar de 22,000 has a 66,000 has. En los últimos 60 años la expansión de la mancha urbana ha absorbido 46 pueblos prehispánicos de los 93 pre- existentes lo que representa más del 50% de los mismos.
• Se estima una pérdida anual de entre 245 y 500 has. de superficie de bosques, debido a la tala clandestina, que en buena medida está vinculada a la ocupación de suelo por asentamientos irregulares, en general en zonas de alto riesgo y no aptas para uso de suelo urbano.
• También en las últimas décadas la “Ciudad Central”, constituida por las Delegaciones Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo, Benito Juárez y Venustiano Carranza, han perdido del orden de 1,200,000 habitantes en una dinámica poblacional que genera por una parte, cambios en el uso de suelo y por otra, expansión urbana en las delegaciones periféricas y en los municipios conurbados del Edo. de México.
• La tasa de crecimiento anual de la población del Distrito Federal, ha venido disminuyendo año con año y se espera que lo siga haciendo en el mediano y largo plazo hasta llegar al 0.2% contra un 2% en el Estado de México al cumplirse el primer cuarto del siglo XXI. (**)
(*) PLAN GENERAL DE DESARROLLO URBANO DEL D.F. (VERSIÓN 2003)
(**) CONSEJO NACIONAL DE POBLACION
• El Área Metropolitana de la Cd. de México prácticamente se ha triplicado a partir de la segunda mitad del siglo XX, al pasar de 700 km2 a cerca de 1800 km2 y en la que se observa que el 41% es suelo urbano y el de conservación (en peligro inminente de reducirse), el 59%.
• La Industria Manufacturera ha disminuido del 29% al 20% su participación en el Producto Interno Bruto del Distrito Federal, causando el cierre de un buen número de empresas y el desempleo correspondiente, que en el mejor de los casos significa sub- empleo e incremento de la economía informal.
• Lo anterior hace suponer, la presencia de un efecto directo en la sub- utilización y/o en el abandono de importantes zonas industriales que en su origen fueron planeadas y diseñadas para este uso de suelo específico. Esta disminución en la actividad productiva básica en el Distrito Federal, ha fomentado un incremento paulatino en la tercerización de las actividades económicas, formales pero principalmente informales lo que a su vez, promueve la invasión del espacio publico, que se ha extendido a casi toda la ciudad. Este proceso, relacionado con el comercio ambulante es particularmente visible en los corredores urbanos vinculados con el transporte colectivo, impidiendo el adecuado funcionamiento de éste y generando inseguridad y molestias a los usuarios del mismo, así como, entorpeciendo la circulación de los vehículos automotores, los cuales son los causantes del consumo diario de 7 millones de litros de gasolina y de la contaminación consecuente.
2.- LOS EFECTOS EN EL TERRITORIO
• Descrito de manera muy esquemática, el resultado de este proceso hace aparecer al AMCM como una enorme mancha urbana amorfa, anodina y desestructurada, así como, socialmente inequitativa y poco competitiva, en la que se pueden distinguir dos elementos predominantes: a) extensas zonas periféricas predominantemente mono-funcionales carentes de equipamiento, servicios y empleo, en donde sus habitantes han localizado su vivienda en mayor proporción, a través de la autoconstrucción, conformando conglomerados que conviven con desarrollos habitacionales realizados de manera “formal” por las empresas inmobiliarias con inversiones privadas y/o auspiciados por las instituciones de vivienda, b) el otro sector predominante es una Ciudad Central consolidada, que sigue siendo la mayor atractora de viajes/persona /día, en razón de concentrarse en ella el mayor números de empleos formales e informales, y consecuentemente del equipamiento urbano: de salud, comercial, educacional, administrativo, turístico y recreativo. Esta estructura urbana, explica la persistente presencia de los enormes flujos vehiculares radio-concéntricos, causa principal de los severos conflictos viales y de la grave contaminación atmosférica que la urbe padece.
• Otras consecuencias graves de este modelo expansivo de crecimiento espontáneo, son el incremento geométrico en los costos marginales de urbanización y por supuesto los costos sociales y ecológicos, que afectan el equilibrio de la cuenca, dado que el proceso de ocupación de territorio se da a expensas del espacio abierto y no en pocas ocasiones en áreas de valor ambiental.
• Si bien parece existir consenso entre los especialistas en contra de la expansión indiscriminada de la mancha urbana y a favor de una política de densificación, sobre todo en la Delegaciones Centrales que han perdido población, así como del aprovechamiento de la infraestructura y servicios urbanos y de la inversión acumulada, no obstante es muy frecuente que cualquier acción que implique una acción de consolidación, ésta es cuestionada de inmediato y en ocasiones frenada por los vecinos. Esta paradoja, en el fondo, esta propiciada por los Programas Delegacionales mal concebidos, que no contemplan un Proyecto de Ciudad basado en una mayor densidad e intensidad del uso del suelo y por supuesto en actos de corrupción que los vecinos perciben, y que refuerzan y exacerban el sentimiento colectivo de que “ya somos muchos”!!!!! .
3.- LOS INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN
• Puede decirse que el Programa General de Desarrollo Urbano del D.F., y los Programas Delegacionales en sus distintas versiones, han tenido resultados muy escasos en términos de mejorar las condiciones de bienestar y la calidad de vida de los habitantes del Distrito Federal, así como, para lograr una mejor funcionalidad y eficiencia como sistema urbano objetivos fundamentales para los cuales fueron instituidos. Quizás, su mayor utilidad sean las cartas de uso de suelo y la normatividad “tendencialista” y conservadora, que establece “reglas de juego” para obtener la factibilidad de uso de suelo y los coeficientes de ocupación y utilización de cada predio, y finalmente las licencias de construcción, que se otorgan tanto en SUELO URBANO como en SUELO DE CONSERVACIÓN, que con frecuencia, son tomadas solo como referentes para ser “negociadas” en las ventanillas de las instancias correspondientes.
• Esta función de aprobación de licencias, derivada de los Programas de Desarrollo Urbano Delegacionales, si bien no son un “asunto menor” en virtud de que las “ventanillas” de trámite, constituyen un canal cotidiano de comunicación e interacción de las autoridades con la sociedad y quizás la principal fuente de conflicto político entre vecinos, residentes y desarrolladores y de estos con las instancias gubernamentales, no es con mucho lo único que los Programas de Desarrollo Urbano deberían aportar y no lo hacen, porque simplemente el contenido de estos, en términos de identificación de proyectos y obra pública, no están contemplados, o bien no son incorporados para su ejecución en los Programas Operativos Anuales (POA’S) que son los instrumentos para ejercer el presupuesto gubernamental. De esta manera, las obras públicas de las Delegaciones Políticas y las del Gobierno Central, que si se realizan surgen a menudo como “ocurrencias sexenales”, al margen de los Programas de Desarrollo y de una visión de mediano y largo plazo, por lo que la sociedad en su conjunto , al percibirlo así, se opone sistemáticamente a ellas.
• A la luz de estas consideraciones, puede decirse que los instrumentos de planeación, en términos de establecer las acciones de equipamiento y servicios, que mejoren la calidad de vida, de todos los habitantes de la metrópolis quedan en “letra muerta”, por lo que, en virtud de su casi nula incidencia en el ordenamiento territorial, dichos instrumentos deberían ser modificados y dotados de mayor obligatoriedad jurídica en todos sus postulados.
4.- LA NUEVA LEY DE DESARROLLO URBANO (2010)
• La Ley de Desarrollo Urbano del D.F. aprobada el 15 de Julio de 2010, parecería estar redactada con base en la pre–concepción de un Programa General de Desarrollo Urbano, lo que ha resultado al menos controversial, por lo tanto, se considera que sería mas conveniente el consensuar previamente un Esquema de Desarrollo Metropolitano, en donde el Programa General de Desarrollo Urbano del D.F. estuviera incluido de manera articulada y consistente, es decir que primero debería establecerse el esquema de las “CIUDAD QUE QUEREMOS”, con la participación de amplios sectores de la sociedad en su conjunto y posteriormente, promover una nueva iniciativa de Ley, que esté orientada a la puesta en marcha de un proceso de planeación específica, así como, a la toma de decisiones y aplicación de políticas y estrategias urbanas para lograr orientar las acciones, en función de un Esquema Director de Desarrollo Metropolitano y del Distrito Federal, que respondiera a un “PROYECTO DE CIUDAD” en el cual se considere el rol económico y funcional a cumplir en el contexto de la Región-Centro y en el país y al mismo tiempo, aproveche sus potencialidades y neutralice y mitigue los efectos causados en el medio físico–natural que eventualmente pudiesen resultar.

5.- PROPUESTA
• Ante el abandono y desmantelamiento de políticas urbanas y de la sub-estimación de la planeación física-espacial en la Agenda del Gobierno Federal se propone que surja una incitativa para la reactivación de la estrategia que permita llevar a cabo la Planeación de la Región-Centro del País, conformada en su núcleo por el Área Metropolitana de la Cd. de México y por la “corona” de Ciudades–Capital, de las entidades de Querétaro, Hidalgo, Tlaxcala, Puebla, Morelos y el Edo. De México, con el fin de crear un marco referencial para una nueva versión del Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y no repetir el proceso caótico experimentado a la fecha en el Valle de México, ya que en este momento histórico el error de postergarlo, sería a una escala megalopolitana y verdaderamente catastrófica, para las nuevas generaciones de mexicanos que lo padecerán, si no se toman las decisiones para evitarlo.
• Así, bajo un enfoque de sistema de ciudades se entenderían los requerimientos de una planeación regional de mediano y largo plazo que en una primera vertiente, establecería las medidas para un ordenamiento ecológico que preserven las áreas naturales, conformadas por áreas forestales, cuerpos de agua, parques nacionales y actividades agro-pecuarias entre otras.
• Como parte del Sistema Regional propuesto y con el fin de asegurar una eficiente articulación e interconexión tanto de pasajeros, como de bienes y servicios, entre las ciudades - capital y de estas con el núcleo de la Región - Centro del País representada por el AMCM, se deberían de implantar, sistemas de comunicación mas eficientes con base en autopistas de altas especificaciones y trenes de gran velocidad.
• En una segunda vertiente de planeación físico–espacial, y a escala del AMCM se requiere intervenir de manera simultánea en el territorio ya urbanizado e impactado, el cual, de una manera u otra, ya constituye SUELO URBANO, particularmente el de aquellas zonas periféricas del Área Metropolitana que requieren ser atendidas en términos de infraestructura, equipamiento y servicios y que provocan los excesivos flujos vehiculares radio-concéntricos, ante la escasez o inexistencia de los mismos.
• Surge así, la necesidad de un PROGRAMA DE REESTRUCTURACION URBANA, basada en la identificación de Sectores Metropolitanos que conjunten dos o mas Delegaciones y/o Municipios Metropolitanos, que aprovechen la infraestructura existente, los predios baldíos e inmuebles subutilizados, así como la inversión publica acumulada, y tomando en cuenta la emergencia espontánea de nuevas centralidades, estas puedan constituirse de manera efectiva como sus Centros Urbanos, en los que se concentren equipamiento y actividades diversificadas de carácter: comercial, administrativo, cultural, recreativo, económico – financiero y vivienda de alta densidad. Se trata de orientar los esfuerzos colectivos hacia un modelo de “ciudades dentro de la gran urbe”, que eviten la expansión urbana galopante y la indeseable disminución de las áreas naturales de preservación ecológica, así como aquellas dedicadas a actividades productivas: agropecuarias y forestales.
• Una vez definidos los Sectores Metropolitanos y sus Centros y Sub- Centros Urbanos, estos podrían articularse a través de las líneas del Metro, ejes viales y corredores de alta intensidad de uso, y adquirir un alto grado de auto- suficiencia en equipamiento, servicios y sobre todo en empleos, para reducir la excesiva movilidad vehicular y la distancia y duración de los viajes.
• El resultado de esta nueva reestructuración e integración del suelo ya urbanizado, constituye una propuesta de METROPOLIS– POLICÉNTRICA, que permitiría utilizar los activos urbanos existentes: salvamento y restauración de cauces de ríos y cuerpos de agua, derechos de vía de torres de alta tensión, vasos de presas azolvadas, líneas de infraestructura urbana, grandes sectores habitacionales deteriorados, espacios públicos degradados, sistemas de transporte y en particular el reciclamiento de instalaciones industriales obsoletas y semi– abandonadas.
Todo lo anterior, bajo una política de mejoramiento, tanto de lo ya edificado y construido, como de los espacios abiertos susceptibles de ser puestos en valor paisajístico y ambiental.
• Si se toma en cuenta el denominado “BONO DEMOGRAFICO”, es factible contar con un margen mayor presupuestal, que permita atender las demandas de mejoramiento del espacio público y de los servicios y equipamiento urbano, a favor de la calidad de vida de todos los ciudadanos, al amparo de esta REESTRUCTURACION URBANA propuesta, para que las actuales generaciones y los 650,000 nuevos habitantes, que se agregarán en los próximos 20 años en el ámbito del D.F. encuentren, una ciudad mas habitable y con mayores niveles de bienestar.

6.- A MANERA DE EJEMPLOS:
• Para ejemplificar la propuesta de consolidación y reciclamiento de activos urbanos ociosos, y al mismo tiempo para generar oportunidades de empleo formal, de acuerdo a la vocación y rol económico a cumplir para la Ciudad-Capital, se podría pensar de entre las múltiples actividades terciarias especializadas que pueden desarrollarse, en la implantación de empresas de alta tecnología para el diseño y producción de software (“maquiladoras de 4ª- generación”), de bajo consumo de agua y de energía, y de instalaciones de investigación y desarrollo (R&D) que vinculen a los centros académicos con la planta productiva, se considera el potencial que tiene el amplio polígono de la Zona Industrial de Vallejo, el cual cuenta con una excelente ubicación y accesibilidad ya que fue diseñada en su origen con especificaciones adecuadas para este uso, y que en la actualidad se aprecia como sub- utilizada y seguramente en espera especulativa de una intervención habitacional–comercial a gran escala, con lo cual se perdería una oportunidad para una significativa intervención a favor de la generación de empleos formales y de la economía de la capital del país además de que los propietarios de los inmuebles, seguramente obtendrían una atractiva rentabilidad económica-financiera y la ciudad en su conjunto, una rentabilidad social de enormes beneficios.
• Otro ejemplo ilustrativo a explorar, sería la relocalización de la Planta de Asfalto de la Ciudad de México, cuyo funcionamiento está justificado por la gran demanda del producto que exige el mantenimiento de la red vial de la metrópolis, pero que a todas luces, su ubicación al estar rodeada de zonas habitacionales, hospitalarias y educativas, resulta inadecuada. Por esta razón, la planta podría ser relocalizada y aprovechar el polígono liberado, para la implantación de un Centro Urbano en el sur de la ciudad, acorde con lo planteado en el esquema de la Metrópolis-Policéntrica.
7.- CONCLUSIONES
• Si bien se entiende, que el desarrollo urbano debido a la complejidad intrínseca que posee, sea analizado en este FORO, bajo un procedimiento multi-temático, es deseable que con los resultados obtenidos en éste, se lleve a cabo un esfuerzo de síntesis para la elaboración de un Programa Integral, que surja de los planteamientos específicos y objetivos particulares, debidamente ponderados y jerarquizados y a la luz de un enfoque sistémico. Este ejercicio de integración instrumental, deberá ser adoptado y extrapolado a las instancias gubernamentales que tengan la responsabilidad de ejecutar las acciones físicas específicas, mediante una re- ingeniería orgánica y funcional de la estructura de gobierno, así, se evitaría la tradicional e inoperante planeación sectorialista, que de seguir operando, evitaría la consecución exitosa del Programa General, cualquiera que fuera el esquema director adoptado.
• En términos mas específicos, es conocida la metodología de planeación con rigor científico, que utiliza la relación causa – efecto entre los usos de suelo y la generación y atracción de viajes y que considera que estos son una función de los primeros, por esta razón es de la mayor importancia, que en el proceso de la planeación integral del Distrito Federal se considere la premisa de articular la planeación de desarrollo urbano, con la del transporte.
• En este mismo orden de ideas, la conceptualización mas acabada de Estructura Urbana, es aquella que interrelaciona los usos de suelo y los espacios adaptados, con las funciones y actividades que se realizan en la ciudad, así como con las redes de transporte y de infraestructura, por lo que la planeación física-espacial tiene que estar estrechamente vinculada con la planeación económica y de manera muy especial con las actividades productivas que tienen que tienen que ver con la generación y localización de empleos. Este enorme esfuerzo de coordinación intersectorial y de toma de decisiones es quizás el reto más fuerte, al que deberán enfrentarse las autoridades del Distrito Federal en los años por venir, para lograr que la capital del país puede ser más solidaria, equitativa, eficiente y competitiva y todo ello, en un marco físico-natural sustentable.

M. en A. Fernando Islas R.
México, D.F.
26/Enero/2012

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