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Ponencia presentada por el M. en Arq. Fernando Islas R., en el 4º FORO NACIONAL DEL IMEF, en Marzo - 2012

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4º FORO NACIONAL DEL IMEF
LA PLANEACIÓN NACIONAL Y LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO MUNICIPAL
M. EN A. FERNANDO ISLAS RAMIREZ

A) EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012
• EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO URBANO (PNA) de acuerdo con la Ley de Planeación y la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal, es el instrumento jurídico que establece los objetivos, estrategias y programas que el país debe de llevar a cabo, para que a través de las asignaciones presupuestarias se puedan mejorar las condiciones de vida de los mexicanos. Para el caso del PND 2007-2012 se puede pensar, que en principio el documento que se ha formulado, está bien estructurado y sustentado en la detección e identificación de las demandas más sentidas de la sociedad mexicana, las cuales deberían haber sido ser atendidas en función de las prioridades señaladas.
• El documento establece 5 Ejes Temáticos:
1.- El Estado de Derecho y Seguridad; 2.- Economía Competitiva y Generadora de Empleos, 3.- Igualdad de Oportunidades; 4.- Sustentabilidad Ambiental y 5.- Democracia Efectiva y Política Exterior Responsable (*). Estos Ejes Temáticos, de acuerdo a lo aseverado en el propio texto, están originados en un ejercicio de prospectiva denominado “VISIÓN MÉXICO 2030” y con ellos, se pretende dar orientación y cobertura presupuestaria a los Programas Sectoriales a realizar por las dependencias gubernamentales, que deberán interactuar, en cada uno de ellos. Para darle transversalidad a los Programas Sectoriales, se establecieron 3 grupos: a) El Programa Sectorial Económico (PSE) en donde intervienen las siguientes dependencias: SHCP, SE, SCT, STYPS, SENER, SAGARPA Y SECTUR; b) El Programa Sectorial Social (PSS): Con *El documento original señala 6 Ejes uno de los cuales, el Desarrollo Humano Sustentable no se incluye como tal en el documento oficial, consultado.

participación de la SEDESOL, SS, SEP, SEMARNAT Y SRA; y c) el Programa Sectorial de Seguridad Gobernabilidad y Política Exterior (PSSGPE) que agrupa a la SEGOB y la SFP, SRE, SEDENA, SEMAR, PGR, SSP.

Como puede observarse, el desarrollo urbano – regional y el ordenamiento territorial, no aparecen como temas estructurales del documento. Esta sub –estimación de la planeación física en la agenda política nacional, es quizás una de las razones fundamentales de los graves rezagos que la nación ha venido acumulando en las ultimas décadas, debido a que la “óptica economicista y ” asistencialista de corto plazo, ha perdido de vista la importancia que debe tener la necesaria vinculación de la planeación económica –social con la planeación urbano-regional, con visión de mediano y largo plazo, pese a la evidencia, de que todas las actividades que el hombre realiza o deja de hacerlo, se reflejan en la geografía.
Así conceptualizado, el PND en su versión 2007-2012, a pesar del acucioso y exhaustivo contenido temático y de la estructura que lo ordena, al parecer no ha logrado los resultados esperados, ya prácticamente al término del plazo institucional, para el que fue instituido. Para evitar “errores de apreciación”, sería muy conveniente que se llevara a cabo una evaluación de las metas alcanzadas, pues daría elementos para precisar dichos resultados, pero sobre todo, para reflexionar sobre la conceptualización metodológica del PND, que ha sub-estimado a todas luces, la necesidad de ordenar el territorio ó al menos ,que se habría supuesto que este proceso de ordenamiento, se daría de manera consecuente y espontánea.

La marginación conciente o involuntaria de la dimensión físico-espacial en el PND ,queda de manifiesto cuando se sabe, que a pesar de la normatividad constitucional que le da sustento, el Programa Nacional de Desarrollo Urbano que fue encomendado por la SEDESOL al Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad (PUEC) de la Universidad Nacional Autónoma de México, a pesar de que se terminó, por razones desconocidas, al parecer no fue institucionalizado, o al menos no se publicó y con ello,no solo se cometió una omisión al mandato de la LGAH, sino también se perdió la oportunidad de contar con un marco referencial , para las asignaciones presupuestales y para darle sentido estructural y ubicación física al resto de los Programas Sectoriales , en materia de acciones que requieren “aterrizarse” de manera articulada en la geografía nacional.
México, necesita la institucionalización de una estructura a nivel nacional que a manera de “IMAGEN-OBJETIVO” (del país que queremos ser) para que se constituya en el armazón que le de sentido estructural a los programas presupuestales: regionales, estatales y municipales que en forma jerarquizada deberían realizarse, bajo la rectoría del estado, aquí valdría la pena reflexionar sobre el lamentable status que se le ha adjudicado a la SEDESOL, para responsabilizarse unicamente de la normatividad en la tarea del ordenamiento territorial.
Para darle forma a esta imagen de país, no hay que partir de cero para identificar los proyectos a escala nacional y regional, que deberían de llevarse a cabo, ya que pueden rescatarse y re-analizarse algunos, que ya se han planteado a lo largo de nuestra historia y que fueron descartados o interrumpidos por diversas razones, la mayor parte de ellas se entiende de orden político o ideológico, y quizás hasta por la arraigada tradición “sectorialista” que hemos padecido o bien, por falta de una visión prospectiva, sobre el futuro del país, los cuales pudieron haber sido resueltos con la llamada “ingeniería social” y por supuesto, teniendo en consideración el respeto al medio físico – natural y a la vocación del suelo.
Así, a manera de ejemplo, se podrían enunciar los siguientes: a) El Puente Trans-Ístmico para unir los puertos de Coatzacoalcos y Salinas Cruz los cuales formaron parte del Programa de los Puertos Industriales, así como el nuevo Puerto Profundo de Tuxpan que por su ubicación, sería el frente de mar más cercano de la Región-Centro del País; b) los Corredores Troncales ya propuestos por la SCT, pero no como un fin en sí mismos, ya que su objetivo primordial debería ser la articulación (entre otros nodos), de los puertos del Océano Pacifico con los del Golfo de México, incluyendo sus plataformas logísticas y los puertos interiores; c) la Escalera Náutica del Mar de Cortés propuesta por FONATUR; d) la reactivación del Sistema Ferroviario Nacional, incluyendo sus libramientos a las ciudades, que resolverían los problemas recíprocos de operación; e) el nuevo Aeropuerto de la Cd. de México en el Lago de Texcoco, incluyendo la recuperación hidrológica de éste, f) la reubicación de asentamientos humanos en la región del sureste, mismas que de manera recurrente y sistemática, son declaradas zonas de desastre,cuya obligada atención requiere altísimos costos sociales y económicos ; g) el interesante proyecto bi-nacional de ferrocarril de doble vía y electrificado desde del puerto de Guaymas, hacia la frontera norte, que comunicaría con la zona del llamado “SUN BELT” en los estados vecinos de Arizona y Nuevo México y posteriormente hacia la megalópolis de la costa atlántica norteamericana; h) el Sistema Aeroportuario de la Región -Centro del País, y la expedita comunicación radiocéntrica de trenes rápidos, así como, los libramientos carreteros al Valle de México; i) la ampliación del Puerto de Lázaro Cárdenas; j) las Plataformas Logísticas Transfronterizas; k) el Estudio de Cuencas Hidrológicas que coadyuven en la planeación sustentable del territorio y de la re-distribución espacial de la población, l) el Ferrocarril de la Planicie Costera Veracruzana, vinculado a la zona petrolífera de Chicontepec, que conjuntamente con el Puerto Profundo de Tuxpan y la interminable autopista México- Tihuatlán, debería ser de atención prioritaria, para detener el proceso de despoblamiento del Norte de Veracruz; m) la construcción de instalaciones petroquímicas que permitan darle valor agregado a los hidro-carburos que solo se exportan, y planear el entorno urbano que se generará a parir de su implantación; n) la construcción de plantas hidro-eléctricas como el de La Parota en Guerrero; ñ) el aprovechamiento de los destinos de playa asociados a los circuitos turísticos que FONATUR ha identificado para generar oferta de turismo ecológico, o) la generación de energía con fuentes alternativas; todos estos, son proyectos archivados en las oficinas de sector público y privado, que podrían constituir, junto con otros que pudieran ser identificados, una cartera de mega-proyectos que representaran la “cabeza de playa” en las distintas regiones del país, para que con un enfoque de sustentabilidad ecológica y factibilidad económica y tomando en cuenta las condiciones fisiográficas, de aptitud de suelo, los recursos de agua y la inversión acumulada, se iniciara un proceso de acciones inmediatas, de mediano y largo plazo.
De esta forma, se podría aprovechar las ventajas competitivas que el país posee como por ejemplo: la ubicación privilegiada del país, los 10,000 Km. de litoral marino y el extenso mar patrimonial, así como, la vecindad con el mercado mas grande del mundo.
Todo ello, para crear la infraestructura que el país necesita, a partir de la cual, se pueda articular la infraestructura regional y por supuesto la infraestructura municipal en función de sus necesidades específicas y a la escala y dimensión requerida por su población.
Lo anterior, solo será posible si finalmente, se acepta por los “tomadores de decisiones”, que el ordenamiento territorial – ecológico y la planeación urbano- regional, son temas de altísima prioridad y que debe recuperarse y reconocerse en la agenda política nacional, como condición no solo para posicionar a México en el irreversible proceso de globalización en el que ya estamos inmersos, sino para también, para crear los empleos que las actuales y futuras generaciones demandarán, así como, para resolver los enormes desniveles regionales, la marginación social, la pobreza extrema,y la sub-utilización de los recursos naturales y humanos.

B) PROGRAMAS DE DESARROLLO URBANO MUNICIPAL

Abordar el tema de “EL DESARROLLO DE LA INFRAESTRUCTURA MUNICIPAL COMO DETONADOR DEL DESARROLLO DEL PAÍS” dentro de este 4º. Foro Nacional del IMEF, implica de manera obligada, y antes de realizar propuestas específicas, reflexionar al menos de manera somera, sobre la estructuración jurisdiccional de los municipios en el contexto nacional y del estado que hoy guardan, tanto en términos de su perfil de desarrollo urbano, como de los niveles de marginación de su población.
Así, de acuerdo con el INEGI y el CONEVAL*, los 2440 municipios de nuestro país muestran perfiles contrastantes:
• “Los municipios METROPOLITANOS es decir aquellos que conforman áreas metropolitanas y/o conurbadas son el 15% y suman 50 millones de mexicanos (prácticamente la mitad de la población)
• Los clasificados como URBANOS, representan el 20% del total de municipios y su población se estima en 20 millones de habitantes.
• Los denominados SEMI-URBANOS significan también el 20% pero su población alcanza los 15 millones de connacionales.
• Los que se clasifican como RURALES CON SERVICIO que constituyen el 28% alojan a 15 millones de habitantes y finalmente
• Los que reciben la denominación de RURALES REZAGADOS son el 17% y su población alcanza más de 10 millones de compatriotas. “
Independientemente de la población marginada, que habita en los municipios metropolitanos y urbanos, que se sumarían a los 40 millones de habitantes de los tres grupos marginados restantes, estaríamos hablando de un enorme rezago en los niveles de bienestar de su población, y que constituyen los sectores sociales en las zonas mas marginadas del país y que deberían ser considerados como los de mayor prioridad en el Programa de los 100 Municipios, que se entiende emprendió la SEDESOL y cuyos resultados no se han publicitado. (*)Fuente: Revista de Administración Pública (INAP 2009)
Si hablamos de condiciones de marginalidad urbana en los municipios, las cifras expresadas por el Gabinete de Comunicación Estratégica (GCE) nos dicen lo siguiente:
“Centros de Población con índices de marginación muy baja o sea con capacidad de desarrollo representan el 10.4%.
• Asentamientos con marginación baja, es decir con limitantes de desarrollo el 16.33%.
• Poblaciones con marginación media, o sea que tienen dificultades severas para el desarrollo alcanzan el 19%.
• Comunidades con marginación alta y muy alta, esto es con posibilidades remotas de salir adelante en un corto plazo son el 54.27% del total de los municipios en nuestro país”. (*)
Con la idea de simplificar la clasificación anterior, se puede decir en términos generales que la población urbana en condiciones de pobreza y marginación significativa en las áreas urbanas representan el 73.27% del total de municipios considerados como no rurales. Con este panorama preocupante, es fácil imaginar la alta correlación que debe existir entre este entorno socio-económico y la falta de oportunidades, sobre todo para los jóvenes que cada año deberían ingresar a la educación media y superior o bien, al mercado de trabajo y que lamentablemente, solo facilitan la labor de reclutamiento a la delincuencia organizada.
A las consideraciones anteriores, pueden adicionarse otras, relacionadas con la heterogeneidad cuantitativa y la fragmentación político-administrativa en las entidades federativas, es decir en el número de municipios que las integran, así como en cuanto a la población que los habitan. Así, el espectro en cuanto a los primeros, nos muestra que los extremos están representados, por los 601 municipios que posee el Estado de Oaxaca y por los 5 municipios que existen tanto en Baja California como en Baja California Sur .
(*)Fuente: Revista de Administración Pública (INAP 2009)
Si bien hay que aclarar que ambos casos extremos, en realidad son excepciones , pues en la parte alta de la escala, Puebla y Veracruz con 218y 212 municipios serían los valores mas cercanos al caso oaxaqueño y en la parte baja, estarían ubicados: Quintana Roo, Colima, Campeche y Aguascalientes con 9, 10 y 11 municipios respectivamente. Para citar el caso del capitulo anfitrión del IMEF tenemos que en el Estado de Guerrero, existen 81 municipios y si se quita el Municipio de Acapulco, con cerca de 800 mil, y el de Chilpancingo con 241 mil 717 habs., así como, algunos de la banda baja, como Atlamajalcingo que tiene 5 mil 706 habs., el resto de los municipios muestran poblaciones mas o menos homogéneas y susceptibles de ser agrupadas en agregados espaciales del mismo orden de magnitud.
Por su parte, en el Estado de Morelos, existen 33 municipios y a excepción del Área Metropolitana de Cuernavaca en la cual ya se aglomeran, 858 mil 743 habs., que contrastan con municipios como el de Tlalnepantla que cuenta con solo 6 mil 636 habs.
De cualquier forma, para el resto de las entidades en general, se observa que una buena proporción de ellas, presenta un número de municipios alrededor de la media que es de 76, cifra que se considera que no ayuda a mejorar la coordinación interinstitucional entre los tres órdenes de gobierno y sus respectivas dependencias.
Para complementar la percepción, sobre la diversidad dimensional que muestran los municipios en el contexto nacional, se pueden mencionar también las diferencias sumamente notables, en número de habitantes que entre ellos existen, por ejemplo: el Municipio de Ecatepec con 1 millón 656 mil 107 habs., comparados con los solo 93 habs., que tiene el municipio de Santa Magdalena Xicotlán en el Estado de Oaxaca.
Seguramente, un análisis estadístico mas completo, incluyendo atributos correlacionados, como el PIB, el ingreso per-cápita, el grado del analfabetismo,los indicadores de bienestar, etc., arrojaría resultados mas precisos y mas significativos sobre estas diferencias socio-demográficas y daría pautas y elementos que permitirán sustentar políticas y estrategias de desarrollo socio-económico y urbano mas especificas y diversificadas, específicamente en las metodologías vigentes para planear el desarrollo municipal
Tampoco se puede dejar de lado, que en el país existen casi 185 mil localidades con menos de 2 mil 500 habs., en donde se encuentran dispersos 25 millones de mexicanos los cuales hoy por hoy tienen pocas esperanzas de mejorar sus condiciones de vida.
Además de la desbalanceada distribución espacial de la población, existen otras condicionantes significativas relacionadas con la normatividad jurídica y la realidad fáctica, las cuales vale la pena tomar en cuenta, para establecer el escenario actual, que en general guardan los municipios ante la necesidad de planear su desarrollo, a saber:
a) El Articulo 115 de la Constitución que en su texto original sobre el Municipio Libre, el Constituyente de 1917 señala que “…… los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formaría de las contribuciones que señalarán las legislaturas de los estados y que en todo caso serían las suficientes para atender sus necesidades y que los municipios estarían investidos de personalidad jurídica para todos los aspectos legales…..
b) A la fecha el Articulo 115 ha tenido 13 reformas de entre las cuales se pueden mencionar la 2ª del 29 de Abril de 1933, para la no reelección inmediata de funcionarios municipales.
c) El mismo Artículo en su fracción III establece los servicios públicos a cargo de los municipios, es decir, los responsabiliza de atender entre otros los siguientes: agua potable y drenaje, alumbrado público, recolección, disposición final y tratamiento de los desechos sólidos, vialidad, centrales de abasto, rastros, parques y jardines y seguridad pública entre otros.”
d) A partir de la reforma de 1933 sobre la no- reelección, los habitantes de los municipios quedaron imposibilitados para mantener o remover a sus gobernantes.
e) Se dice de manera coloquial, que el tiempo que dura el mandato de los alcaldes, se consume de la siguiente manera, el primer año en el aprendizaje y el tercero, buscando un nuevo puesto de elección popular, o bien apoyando al partido del cual emanará en busca de conservar el poder político, es decir les queda solo un año efectivo para atender las demandas de los ciudadanos.
f) De los 2,440 municipios, solo 171 cuentan con Gaceta Municipal (menos del 10%) y tan solo cerca de 200 tienen página electrónica.(*)
g) Otra condicionante restrictiva, se debe a que las normas de equipamiento urbano han sido establecidas para satisfacer los requerimientos de la sociedad y para mejorar su calidad de vida, en términos de salud, educación, cultura y recreación, abasto, seguridad, transporte, administración, en función de la jerarquía de la instalación (capacidad instalada) y para atender un cierto número de usuarios, con un radio de influencia o de cobertura, que en general depende de la densidad demográfica para definirlo, todo ello para que la unidad de servicio resulte económica y socialmente rentable. Así por ejemplo, es muy difícil que un hospital de especialidades fuera implantado en el municipio de Alpoyeca Gro., para atender a sus 6 mil 637 habitantes o bien que una universidad se localizara en el municipio de Mazatepec en el Estado de Morelos, para atender a los 9 mil 456 habs., que allí viven, o que una planta de tratamiento de agua potable pudiera ser instalada en el municipio de Guelatao de Juárez en Oaxaca, para procesar el efluente que generan sus 544 habitantes.
En resumen estamos ante un escenario complejísimo, que los municipios en nuestro país presentan, y que esta caracterizado por: a) la desbalanceada distribución espacial de la población vis a vis de la (*) op. cit.
ubicación de los recursos naturales, b) la imposibilidad de la mayor parte de ellos de acceder a elementales satisfactores de bienestar y de calidad de vida; c) la paradójica situación que se ha suscitado desde que a cada municipio se le otorga la “soberanía” para generar y administrar tanto los servicios urbanos como su hacienda y que en la mayoría de los casos se ha traducido en un soslayamiento por parte de los niveles estatales y federales, a pesar de las aportaciones que estos les otorgan; d) el hecho de que el período de gobierno municipal dura solo tres años y la planeación de la infraestructura y el equipamiento requieren en general de programas con visión de mediano y largo plazo, representan un impedimento lógico al desarrollo de las comunidades. A la luz de lo anterior, se proponen las siguientes:

C) ACCIONES
Formular el próximo Programa Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) bajo una óptica de metrópolis estructurantes, tomando en cuenta el ordenamiento ecológico regional y basado en el sistema urbano nacional, cuyos principales elementos son las 55 Zonas Metropolitanas (*) las cuales deben representar los polos de desarrollo, conjuntamente con los principales puertos marítimos de ambos litorales y las principales ciudades fronterizas. Con base en esta estructura regional jerarquizada, se estaría concentrando la mayor proporción de la población urbana del país que representa prácticamente el 75% del total.
• Elaborar el próximo Programa Nacional de Desarrollo (PND) en el que se considere con la más alta prioridad (como EJE TEMATICO) al ordenamiento territorial y ecológico del país con un enfoque transversal que le daría integralidad y sobre todo obligatoriedad jurídica al Programa Sectorial específico del Desarrollo Urbano, para que cumpla cabalmente con la Ley General de Asentamientos Humanos.
(*) Con las correcciones y/o adiciones que se hubiesen realizado a la versión del documento “Delimitación de Zonas Metropolitanas” SEDESOL (y otros) 2004

• El esquema Multi-Polar visualizado, deberá ser articulado mediante corredores troncales de alta capacidad, basado en el Programa de la SCT, pero no como un fin en si mismo, pero considerando la estructuración de los Polos de Desarrollo mencionados. Para complementar la conectividad nacional, se propone la recuperación del sistema ferroviario nacional, el aeroportuario y el marítimo de cabotaje.
La red nacional y regional de la infraestructura del transporte, permitiría articular las redes estatales y municipales en forma jerarquizada y eficiente.

• Se trata de crear la estructura urbano-regional del país, a partir de: la actual jerarquización urbana (zonas metropolitanas y conurbadas, cuidades medias, ciudades- puertos, etc.), la inversión acumulada, la zonificación de los recursos naturales y las áreas naturales protegidas, como base para darle factibilidad de incorporación al desarrollo a las zonas marginadas del país la mayoría de las cuales incluyen “los 10 millones de indígenas asentados en el territorio nacional y dentro de este grupo, a los 2.5 millones que habitan a mas de 3 Km., de un camino pavimentado y que forman parte de localidades de menos de 2500 habitantes que se han identificado y que en conjunto constituyen la cuarta parte de la población total del país”.

• El paso trascendental, sería el de institucionalizar en un primer nivel el diseño de las Regiones y los Municipios que las conforman, dotándolas de instrumentos jurídicos y de planeación a partir de las cuales, se vincularía un 2º nivel de programas estatales, integrados por sub-regiones, y en un 3er nivel, estarían los programas de desarrollo municipal encargados de la infraestructura y el equipamiento urbano y finalmente la planeación local de los centros de población.

• Se entiende, que no habría que esperar a que los mega-proyectos regionales, se hubiesen terminado y puestos en marcha en su totalidad, dado que se trata de procesos de mediano y largo plazo, pero si, de tener un proyecto de país con las regiones y la estructura de corredores troncales claramente identificados, para que las acciones inmediatas a nivel de infraestructura municipal y equipamiento estuvieran ya apoyadas y justificadas por un marco estructural referenciado de mayor escala y magnitud.
En suma, se estaría trabajando a nivel nacional hacia un solo objetivo nacional.

• Para lograr lo anterior, será necesario realizar cambios estructurales a nivel constitucional y específicamente en la Ley General de Asentamientos Humanos y en la Ley General de Planeación para darle ejecutividad y garantizar la puesta en marcha del Programa Nacional de Desarrollo Urbano.
Queda claro, que el objetivo fundamental es, que el Programa garantice el insertar en el cuerpo de la Ley de Planeación, una REGIONALIZACIÓN, estructurada, con base en los municipios y en el ordenamiento ecológico- territorial, que permita generar agregados espaciales, que den factibilidad técnica y económico- financiera a la infraestructura, equipamiento y servicios, que por si solos los municipios, a excepción de los que conforman Zonas Metropolitanas y Conurbadas, actualmente es punto menos que imposible que lo logren.

• Con base en la facultad constitucional que tienen los municipios de asociarse con otros, inclusive de otras entidades federativas crear proyectos con factibilidad y sustentabilidad en co-participacion con los otros niveles de gobierno y el sector privado para facilitar el financiamiento de los mismos.

• Explorar la posibilidad y conveniencia de implantar en nuestra legislación la figura del administrador municipal (city manager), para facilitar la continuidad en los programas de construcción de infraestructura y equipamiento.

• Ante el poco tiempo que tienen los alcaldes para cumplir con su responsabilidad, esta organización, debería apoyar la iniciativa de Ley para lograr la posibilidad de re-elección de los presidentes municipales o bien extender el periodo de gobierno a 6 años incluyendo la revocación de mandato.

Se insiste: El soslayar la planeación física, socio – demográfica y ambiental, seguramente garantizará que los preceptos establecidos solo con orientación de “política economicista” en un PND, cualquiera que sea su periodo de aplicación lo dejará condenado a ser casi un enunciado demagógico, desarticulado geográficamente y con resultados muy escasos en términos de mejorar las condiciones de vida de los mexicanos. Sin duda podemos decir parafraseando al filósofo : “si seguimos haciendo lo mismo, tendremos siempre los mismos resultados”

M. en A. Fernando Islas - Marzo 2012

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